Conforme a la CASACIÓN N.º 2632-2015-PASCO, señala que las resoluciones municipales, constituyen actos administrativos, por tanto no pueden ser cuestionados en la vía judicial ordinaria, sino que deben ser cuestionadas en la vía contenciosa administrativa.
Se trata de la demanda interpuesta por Rubén Ugarte García y otro, sobre Nulidad de Acto Jurídico de la Resolución de Alcaldía N.º 126-2001-MDH, respecto del inmueble ubicado en el jirón Chancay N.º 160, expedido en el año 2001 por la Municipalidad Distrital de Huayllay a favor de la Iglesia Adventista del Séptimo Día en contra de la iglesia.
Los demandantes alegan que en el año 1991 el ex Alcalde de la Municipalidad de Huayllay expidió la Resolución de Alcaldía N.º 126-2001-MDC que adjudica a favor de la iglesia demandada el inmueble ubicado en el jirón Chancay 160, en Huayllay, sin tener la potestad ni el derecho para adjudicar dicho bien, dado que es un terreno de propiedad privada. Asimismo, el terreno fue transferido a favor de los demandantes mediante testimonio de compra venta realizado con fecha 25 de julio de 2007. Al haberlo adquirido de su anterior propietario Gelacio Morales Ricra, y encontrándose en trámites de registrar el inmueble se dieron con la sorpresa que el terreno venía siendo ocupado precariamente por la iglesia demandada, y que al enviarle una carta notarial, la iglesia demandada contestó señalando que tienen una constancia de posesión y la resolución de alcaldía materia de litis.
En primera instancia se declara improcedente la demanda al considerar que la resolución cuestionada es un acto administrativo que debió cuestionarse bajo los cánones del proceso contencioso administrativo, previo el agotamiento de la vía previa. Por otro lado, se señala que la municipalidad, no cuenta con atribuciones para disponer de bienes de propiedad privada, por lo tanto no estaba facultada para adjudicar en venta o en vía de regularización a favor de su codemandada, un terreno de propiedad privada.
En segunda instancia, la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Pasco, revocó la apelada que declaró improcedente la demanda y reformándola la declaró fundada; al considerar que: Es atendible revisar vía ordinaria la legalidad del acto administrativo cuestionado en este proceso, si el a quo no observó durante su desarrollo, en los estadios correspondientes (calificación de la demanda y saneamiento), la vía procedimental en el transcurso de su duración (más de 5 años, pues en inicio en el dos mil siete), pues no se condice con los fines del proceso fallar en cuestiones saneadas y/o zanjadas durante todo el desarrollo del proceso para expedir fallos inhibitorios. De la propia resolución de alcaldía se observa que el terreno nunca le perteneció a la entidad edil que se irroga la adjudicación quebrantando el principio de legalidad. La resolución cuestionada, indica que ha sido expedida de conformidad con lo dispuesto por D.S. N.º 004-85.VC, Reglamento de Adjudicación de Terrenos Fiscales para fines urbanos en aplicación de la Ley Orgánica de Municipalidades. Modalidad que en ningún caso corresponde a la adjudicación del terreno de propiedad privada realizada por la municipalidad.
La demandada Iglesia Adventista del Sétimo Día antes Asociación Unión Peruana de las Iglesias Adventistas del Sétimo Día, interpuso recurso de casación contra la sentencia de vista expedida por la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Pasco, que revocó la apelada que declara improcedente la demanda. El fundamento principal que señala es que el acto administrativo debe ser impugnado dentro de un procedimiento administrativo, se debe presentar los recursos de reconsideración y apelación, y una vez agotada la administrativa, se podrá interponer demanda conforme el proceso contencioso administrativo.
Del recurso de casación, se declara procedente por las causales de: i) Infracción normativa de los artículos 2 numeral 16, 139 incisos 3 y 5 de la Constitución Política del Estado. ii) Infracción normativa del artículo 148 de la Constitución Política del Estado e infracción normativa de los artículos 1 y 5 de la Ley N. º 27584. Señala la recurrente que, se ha resuelto el asunto contraviniendo el artículo en mención que expresa que las resoluciones administrativas que causen estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contenciosa administrativa, por lo que al referirse a la jurisdicción contenciosa administrativa, es con el objeto de controlar a los órganos administrativos del Estado, dentro de los cuales se encuentran las municipalidades distritales. Señala que en base al artículo 1 de la Ley N.º 27584, la resolución emitida por la Municipalidad Distrital de Huayllay es un acto administrativo, por lo que por estricta aplicación del principio de legalidad, no puede equipararse un acto jurídico a un acto administrativo, desnaturalizándose el proceso. iii) Infracción normativa del artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Civil e infracción normativa del artículo 122 incisos 3 y 4; 424 inciso 5 del Código Procesal Civil. Arguye la casacionista que, del petitorio de la demanda, el actor peticiona se declare la nulidad de acto jurídico de la Resolución de Alcaldía N.º 126-2011-MDH-HUAYLLAY, no distinguiendo la sala de mérito si se declara la nulidad del documento (resolución de alcaldía) o el acto jurídico que lo contiene, obviamente porque no es la vía adecuada para anular dicha resolución, hecho que la Sala Superior de mérito ha desconocido apartándose de manera evidente del texto expreso de la ley constitucional. iv) Infracción normativa de los artículos 225, 898, 923, 949 y 2001 inciso 1 del Código Civil.- Refiere la recurrente que, no se ha realizado la distinción entre acto y documento, más aún cuando no resulta coherente lo peticionado con lo resuelto. Añade que no se ha considerado que la recurrente venía ejerciendo posesión del inmueble desde el año 1983.
El recurrente alega que se afecta su derecho al debido proceso, no se ha distinguido el acto jurídico de la resolución administrativa cuestionada.
Respecto a la infracción normativa material, para lo cual se debe determinar si la resolución administrativa, puede ser cuestionada a través de la acción de nulidad de acto jurídico.
El artículo 1 de la Ley N.º 27584 en concordancia con lo previsto en el artículo 148 de la Constitución Política del Estado, establece que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurídico por parte del Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública, sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados; habiéndose preceptuado en el artículo 4 de la citada ley las actuaciones impugnables como son: el acto administrativo, el silencio administrativo la actuación material no sustentada en actos administrativos o aquella de ejecución de actos administrativos, la actuación u omisión en la ejecución o interpretación de los contratos de administración pública y las actuaciones respecto al personal de la citada administración; por lo que, el proceso contencioso administrativo tiene una doble finalidad, el control jurídico de los actos administrativos, así como la protección y satisfacción de los derechos e intereses de los demandantes. Por su parte, el artículo 3 de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo señala que las actuaciones de la administración solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo salvo los casos en que pueda recurrirse a procesos constitucionales.
Las precitadas normas no contemplan la procedencia en vía judicial ordinaria de la nulidad de un acto administrativo, pues los actos administrativos solo pueden ser impugnados a través del proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se puede recurrir a los procesos constitucionales. En dicho sentido se ha pronunciado la ejecutoria 4102-2011 emitida por la Sala Civil Transitoria de esta Corte Suprema de fecha el siete de agosto de dos mil trece. Debiendo tener en cuenta además, que las resoluciones administrativas constituyen actos administrativos que obedecen al ejercicio de las potestades administrativas conferidas a sus autoridades.
De lo sustentado, se advierte que no es factible cuestionar una resolución administrativa a través de un proceso de nulidad de acto jurídico, al haber infringido el artículo 148 de la Constitución Política del Estado así como los artículos 1 y 5 de la Ley N.º 275841, normas materiales que inciden directamente en el fallo.
Por ello, la Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, declara FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la parte demandada, en consecuencia, CASARON la sentencia de vista expedida por la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Pasco; y, actuando en sede de instancia CONFIRMARON la sentencia apelada que declara IMPROCEDENTE la demanda, en los seguidos por Rubén Ugarte García y otro, sobre nulidad de acto jurídico
1. Modificado por Decreto Supremo N.º 011-2019-JUS
Referencias bibliográficas:
Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República. (2017). Sentencia de Casación de fecha 02 de mayo del 2017. Casación N.º 2632-2015, Pasco. Recuperado de https://bit.ly/3JvGCFW
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