Ecuador en el pasillo: La aplicación de la “muerte cruzada” como medio de control inter-órganos y una mirada comparativa con el caso peruano

Alexandra Molina Dimitrijevich

Docente-Investigadora de Derecho Constitucional de la Carrera de Derecho

Universidad Científica del Sur

Latinoamérica despierta sobresaltada con una noticia de relevancia jurídico-constitucional: alrededor de las siete de la mañana del miércoles 17 de mayo de 2023, el presidente del Ecuador, Guillermo Lasso, decide aplicar el extremo mecanismo constitucional (pero mecanismo constitucional, al fin y al cabo) plasmado en el artículo 148º del texto fundamental ecuatoriano de 2008, popularmente conocido con un peculiar nombre: “la muerte cruzada”. La decisión, que fue televisada, se plasmó jurídicamente en el Decreto Ejecutivo Nº 741.

Esta decisión se produce en medio del juicio de destitución activado días atrás con la moción de la asambleísta opositora Viviana Veloz[1], el cual a su vez está prescrito en el artículo 130º de la Constitución del vecino país del norte. 

El debate de la destitución de Lasso, iniciado el 16 de mayo, tarda muchas horas y, en altas horas de la noche, se suspende la sesión con cargo a reanudarse en la mañana, pero Lasso se adelantó a dicha circunstancia decretando la aludida figura, que implica, básicamente, una convocatoria a elecciones generales (se ha matizado que no son elecciones adelantadas, sino complementarias, lo cual no significa que no suponga de todos modos un recambio político en dicho país). Es decir, tanto el propio presidente que decreta la medida, como los miembros de la Asamblea Nacional, deben irse. En otras palabras, a simple vista parecería ser una suerte de “que se vayan todos” constitucionalizada, transitando los actores políticos por una suerte de pasillo hacia la salida por la vía electoral y democrática. Esta fisonomía suena atractiva a ojos de los peruanos, que buscamos salidas a las crisis políticas y, en efecto, parecería ser que en Ecuador ya cuentan con el “pack” completo y sin necesidad de interpretar: en la propia constitución.

Es la primera vez que, desde la dación del texto constitucional ecuatoriano de 2008, Carondelet aplica esta singular figura, regulada por el artículo 148º del texto fundamental que rige los destinos del Ecuador, prescribe en concreto un mecanismo de disolución congresal que lleva inescindiblemente aparejada la salida del cargo no solo de los asambleístas sino también (y esto es lo interesante y el contraste con la disolución parlamentaria peruana prevista por nuestro artículo 134º) del propio presidente constitucional. Las causales de disolución, previstas en el primer párrafo del artículo 148º, son básicamente 3: a. “si la Asamblea Nacional se hubiera arrogado funciones” (que no le corresponden), b. “si de forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo” o c. “por grave crisis política y conmoción interna”. Cabe precisar que la intervención, a través de un dictamen preceptivo, de la Corte Constitucional, solo está constitucionalmente prevista en este caso para la primera causal, y que el presidente Lasso ha invocado la tercera causal (describiendo ampliamente –lo que no necesariamente significa “precisamente” la causal en la motivación del decreto), lo que lógicamente significa que no tendrá que pasar por el filtro previo de la Corte Constitucional del Ecuador, aunque nada excluye controles posteriores, ya que, como recordamos (y esto es válido también para nuestro caso peruano), no hay zona exenta de control constitucional.

El artículo prevé, además, un plazo de siete días desde este decreto para convocar elecciones no solo “legislativas complementarias” (como ocurrió en Perú en 2019) sino que también implica elecciones presidenciales. Esto no ocurre en el Perú, ni tampoco es lo previsto en nuestro texto constitucional: en 2019, el presidente Vizcarra pudo proseguir su mandato (hasta que fue vacado por el congreso complementario, “hijo” de su propia disolución en 2020). Y lo pudo hacer constitucionalmente habilitado por el artículo 135º del texto supremo, que le permitió dictar los “decretos de urgencia del interregno parlamentario” (Carpio Marcos, 2019), no acotados por materia (a diferencia de los decretos de urgencia ordinarios, que regula el artículo 118º de nuestra Constitución). En el Ecuador, por el contrario, sí se acota la naturaleza de los decretos que expedirá el presidente antes de dejar el cargo: no existe allí, para los casos de disolución parlamentaria, la figura del “decreto de urgencia” sin acotación temática conforme a la amplitud de la categoría “decretos de urgencia” en los términos del artículo 135º de la Constitución Política del Perú (segundo párrafo). Es así como se limita la actividad legiferante del presidente ecuatoriano durante el interregno parlamentario, a diferencia del caso peruano. En efecto, Lasso no puede – ni debería- gobernar a golpe de mero “decreto” ni sobre cualquier cosa, ya que el artículo 148º habla de solo un tipo de decretos: los “Decretos ley de urgencia económica” –a su vez regulados por el artículo 140º cuyo último párrafo entendemos aplicable a este caso concreto, por la vía de la interpretación[2].

La literatura académica sobre muerte cruzada en el Ecuador no es precisamente frondosa (máxime si la figura, hasta hoy, no había sido aplicada en los 15 años de vigencia del texto constitucional). Sin embargo, hay escritos interesantes. Un nombre frecuentemente citado es el de Mónica Banegas (2014), cuya tesis de maestría (que devino en interesante libro) aborda este mecanismo. Esta contribución académica es valiosa, al encuadrar la figura con un análisis multidisciplinar y comparado. En sus conclusiones, la autora cuestiona la previsión del Decreto Ley en el precitado artículo 148º (aunque el aludido artículo 140º sí lo consagra). Cuestiona también la falta de previsión constitucional de plazos para el abandono del cargo (aunque trasciende que la decisión presidencial concreta bajo comentario implicará unas elecciones dentro de seis meses).

Indica también Banegas que:

“La Asamblea Constituyente de Montecristi consagró la Muerte Cruzada en el nuevo texto constitucional para evitar o conjurar la denominada pugna de poderes que por muchos años ha ocasionado problemas en la vida política nacional (2014, p. 101)

Más adelante en el tiempo, Cárdenas Cifuentes (2020) ha comparado la muerte cruzada con el “impeachment”. Encuentra la autora similitudes en tanto mecanismo de “checks and balances” (p. 304). Al menos, sobre el papel. Sin embargo, el mecanismo norteamericano de impeachment prevé una serie de garantías que dificultan su fácil aplicación, blindando el cargo y por tanto el régimen presidencialista estadounidense, mientras que la muerte cruzada es un mecanismo que, finalmente, podemos definir como una modalidad de disolución parlamentaria y, en tanto tal, es una medida de parlamentarización del régimen político ecuatoriano (aún cuando quien la aplica es el presidente). Una parlamentarización que no ha sido estimulada por la supresión de la reelección indefinida (que habría vaciado de contenido la figura de muerte cruzada), eliminación producida vía referéndum en 2018[3], pero de todas formas sigue la reelección, figura eliminada en el Perú. Esto inclina la cancha hacia el presidencialismo en el Ecuador, y confirma la parlamentarización peruana.

En resumen, la muerte cruzada es un mecanismo interesante que involucra la salida del poder del presidente y de los y las asambleístas. La disolución peruana tiene insuficiencias al respecto (el presidente no se va) pero, a la vez, y obedeciendo a la tradición peruana, más escorada hacia el lado parlamentario, el presidente tiene más filtros o requisitos para aplicarla (en comparación con el Ecuador). Con la muerte cruzada vemos más puertas abiertas a la discrecionalidad presidencial en cuanto a las causales, pero a la vez esta se ve inhibida por la posibilidad de salir del cargo. Tampoco podemos dejar de mencionar, ya para finalizar, el constante (y preocupante) recurso a figuras difusas en Latinoamérica: se vio en el impeachment de Dilma Rousseff, la disolución de Vizcarra en 2019 y las dudas que generó la “denegatoria tácita” de la confianza, el voluntarismo de la vacancia presidencial peruana e 2020 con indefinidas causales de vacancia por incapacidad moral y la indefinición (pese a los intentos de la presidencia ecuatoriana) de los temas de “crisis política y conmoción” en el Ecuador (¿realmente es posible afirmar que se ha configurado esta causal? ¿tiene la suficiente entidad como para aplicar mecanismos tan extremos?). Sobre las fuerzas que erosionan la democracia, sin duda, y sobre los remedios que la “Ingeniería constitucional” puede proporcionar (como bien dice Sartori, esta debe tener como faro la gobernabilidad democrática para “evitar la parálisis institucional”), urge un pleno diálogo entre constitucionalistas y politólogos /as, así como también un genuino estudio del derecho constitucional comparado, para que una reflexión con sentido brinde un grano de arena para la mejora de la calidad democrática y por ende calidad de vida en la región: democracia, política, constitución son palabras y conceptos clave pero no son entelequias lejanas de las angustias cotidianas de la ciudadanía. En todo este marco, un clima erosivo de la democracia preocupa, permea en todo el orbe, con extrema derecha y extrema izquierda pisando los talones e incluso haciéndose del poder. No es, felizmente, el caso ecuatoriano, por el momento, pero, parafraseando a Julio Jaramillo en su mítico tema: “¿cuándo Lasso se haya ido, los envolverán las sombras?”. ¿O es que estas sombras están ya sobrevolando?. El tiempo y los desarrollos políticos, politológicos y constitucionales, serán clave para comprender la realidad e intentar abordar sus duros desafíos.

[1]https://elcomercio.pe/mundo/latinoamerica/ecuador-asamblea-nacional-aprueba-juicio-politico-contra-presidente-guillermo-lasso-viviana-veloz-union-por-la-esperanza-rafael-correa-partido-social-cristiano-unes-noticia/

[2]https://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_ecu_const.pdf

[3] https://elpais.com/internacional/2018/02/04/america/1517770527_944169.html

BIBLIOGRAFÍA

1. Banegas, Mónica, “La muerte cruzada en el nuevo texto Constitucional. Relaciones Ejecutivo-Legislativo”. Tesis de maestría, Universidad Andina Simón Bolívar – Ecuador.  https://repositorio.uasb.edu.ec/handle/10644/4233
2. Cárdenas Cifuentes, Manuela. “Impeachment in the United States and Muerte Cruzada in Ecuador: Analysis on the legal effectiveness of both figures”. USFQ Law Review, Vol 7, Nº I, pp. 287-305. https://revistas.usfq.edu.ec/index.php/lawreview/article/view/1697/2028
3. Carpio Marcos, Edgar “Límites materiales de la legislación de urgencia durante el interregno parlamentario”. La Ley, 10 de octubre de 2019. https://laley.pe/art/8668/limites-materiales-de-la-legislacion-de-urgencia-durante-el-interregno-parlamentario
4. Sartori, Giovanni. “La ingeniería constitucional y sus límites” (versión española de Santiago Sánchez). UNED, Teoría y Realidad Constitucional. Nº 3, 1º semestre 1999, pp. 79-87.